۲۸-۰۵-۹۳، ۱۰:۲۵ ق.ظ
چكيده : خشكسالي هاي اخير كه منجر به بروز و ضعيت بحراني آب در كشورمان گرديده است ، ضرورت بازنگري در قانون توزيع عادلانه آب مصوب 1361 ،به ويژه در زمينه « نحوه بهره برداري از آب هاي عمومي » را توجيه مي نمايد
در اين خصوص ، مطالعه تطبيقي در حقوق كشورهايي كه از لحاظ آب و هوايي با كشور ما مشابهت دارند ، مي تواند به آشكار نمودن نقايص حقوق ايران ، ياري رساند . در مقاله حاضر ، ابتدا ، در مبحث اول به بررسي وضعيت حقوقي انواع بهره برداري ها پرداخته و پيشنهادهاي اصلاحي نيز ارائه گرديده است . سپس در مبحث دوم ، نحوه تملك وتصرف اراضي و مستحدثات مورد نياز جهت بهره برداري از آب هاي عمومي ، مورد بررسي قرار گرفته و با توجه به مقررات موجود ، رأي شماره ه 74/35 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري كه استفاده مجاني و بلاعوض دولت را از ساير حقوق ( به جز مالكيت ) مربوط به اراضي از جمله حق ارتفاق ، مجاز دانسته ، مورد نقد قرار داده شده است .
واژگان كليدي :
آب هاي عمومي ، اراضي ، ابنيه ، بهره برداري ، بهاي عادله ، پروانه حفر ، پروانه مصرف معقولل ، تملك ، تصرف ، حق ارتفاق ، خسارت ، مصالح عامه ، مستحدثات .
حقوق آب و موضوعات مربوط به آن ، كمتر از سوي حقوق دانان ما مورد بحث و بررسي قرار گرفته است . در حالي كه وضعيت بحراني آب در كشورمان كه به دليل خشكسالي هاي اخير حادث شده است ، اهميت بحث پيرامون اين امر را بيش از پيش آشكار مي نمايد .
در اين مقاله كه به بررسي اجمالي نحوه بهره برداري از آب هاي عمومي در حقوق ايران اختصاص دارد ، در بدو امر به مقايسه ماده يك قانون آب و نحوه ملي شدن آن مصوب 27/4/1347 و ماده يك قانون توزيع عادلانه آب مصوب 16/12/1361 مي پردازيم تا از اين رهگذر به نحوه نگرش قانون گذار در سال هاي 1347 و 1361 در خصوص « نحوه بهره برداري از آب هاي عمومي » پي ببريم ؛ آنگاه با توجه به اهميت وضعيت حقوقي انواع بهره برداري ها و همچنين نحوه تملك و تصرف اراضي و مستحدثات مورد نياز جهت بهره برداري از آب ها ، در دو مبحث به بررسي اين موارد در حقوق ايران خواهيم پرداخت .
مطابق ماده يك قانون آب و نحوه ملي شدن آن مصوب 1347 :
« كليه آب هاي جاري در رودخانه ها و انهار طبيعي و دره ها و جويبارها و هر مسير طبيعي ديگر اعم از سطحي و زيرزميني و همچنين سيلاب ها و فاضلاب ها و زهاب ها و درياچه ها و مرداب ها و بركه هاي طبيعي و چشمه سارها و آب هاي معدني و منابع آب هاي زيرزميني ، ثروت ملي محسوب و متعلق به عموم است و مسئوليت حفظ و بهره برداري اين ثروت ملي و احداث و اداره تأسيسات توسعه منابع آب به وزارت آب و برق محول مي شود .»
به موجب ماده يك قانون توزيع عادلانه آب مصوب 1361 :
« بر اساس اصل 45 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ، آب هاي درياها و آب هاي جاري در رودها و انهار طبيعي و دره ها و هر مسير طبيعي ديگر اعم از سطحي و زيرزميني و سيلاب ها و فاضلاب ها و زه آب ها و درياچه ها و مرداب ها و بركه هاي طبيعي و چشمه سارها و آب هاي معدني ، و منابع آب هاي زيرزميني از مشتركات بوده و در اختيار حكومت اسلامي است و طبق مصالح عامه از آنها بهره برداري مي شود . مسئوليت حفظ و اجازه و نظارت بر بهره برداري از آنها به دولت محول مي شود .»
با عنايت به مواد مزبور ، مي توان تفاوت هاي ذيل را در خصوص « نحوه بهره برداري از آب هاي عمومي » استخراج نمود :
اولاً ، مطابق قانون توزيع عادلانه آب ، بهره برداري از آب ها بايد طبق مصالح عامه باشد در حالي كه در قانون آب مصوب 1347 ، قانون گذار ، چنين قيدي را بيان نكرده بود .
ثانياً ، در قانون آب مصوب 1347 ، مسئوليت حفظ و بهره برداري از آب ها ، صريحاً به وزارت آب و برق محول گرديده بود در حالي كه به موجب قانون سال 1361 ، مسئوليت حفظ و اجازه و نظارت بر بهره برداري از آب ها به دولت محول گرديده است .
اگر جه ، اذعان داريم كه ارائه تعريف جامع و مانعي از « مصالح عامه » دشوار است اما با توجه به اينكه عبارت « مصالح عامه » معناي وسيعي را در بر مي گيرد ، پيشنهاد مي شود در جهت جلوگيري از هر گونه ابهامي ، قانون گذار به تعريف « مصالح عامه » در دايره حقوق آب پرداخته و چهار چوب آن را مشخص نمايد .
مضافاً اينكه ، با عنايت به ضرورت وجود مديريت واحد در جهت « حفظ و اجازه و نظارت در بهره برداري از آب هاي عمومي » ، و جلوگيري از دخالت ساير وزارتخانه ها و سازمان ها در اين امر ، همگام با ماده 21 قانون توزيع عادلانه آب كه مقرر داشته :
« تخصيص و اجازه بهره برداري از منابع عمومي آب براي مصارف شرب ، كشاورزي ، صنعت و ساير موارد منحصراً با وزارت نيرو است » ، شايسته است در ماده يك قانون توزيع عادلانه آب نيز صراحتاً مسئوليت حفظ و اجازه و نظارت بر بهره برداري از آب ها به وزارت نيرو محول گردد .
مبحث اول . وضعيت حقوقي انواع بهره برداري ها
با توجه با اينكه ، جايگاه قانوني انواع بهره برداري از آب هاي عمومي را بايد در قانون توزيع عادلانه آب جستجو نمود ، لذا در اين مبحث با نگاهي به قانون مزبور و نيز قانون حفاظت و بهره برداري از منابع آبزي مصوب 1374 ، وضعيت حقوقي انواع بهره برداري ها را اجمالاً مورد بررسي قرار خواهيو داد .
نكته شايان توجه در مورد انواع بهره برداري ها آن است كه در حقوق ايران ، قانون گذار هيچ ترتيب اولويتي بين انواع بهره برداري از آب هاي عمومي پيش بيني ننموده است .
ولي علي الاصول بايد توجه داشت كه مصارف شرب ، بايد مقدم بر ساير مصارف دانسته شود و ساير نيازمندي ها ، مانند مصارف خانگي ، مصارف شهري ، ( احداث فضاي سبز ، مصرف حمام هاي عمومي و بيمارستان ها ) ، مصارف كشاورزي و مصارف صنعتي و معدني را بايد در درجات بعدي به حساب آورد (1) .
از ديدگاه حقوق تطبيقي نيز در حقوق برخي از كشورهاي جهان مانند حقوق اسرائيل ، بهره برداري هايي كه در زمان كمبود آب ، در اولويت هستند توسط قانون گذاران اين كشورها تعيين گرديده است (2) .
بنابراين ، از آنجا كه خشكسالي هاي اخير منجر به بروز بحران آب در كشورمان گرديده ، لذا پيشنهاد مي شود بهره برداري هايي كه در زمان كمبود آب ، در اولويت قرار خواهند گرفت توسط قانون گذار ما نيز در قانون آب پيش بيني گردد .
بديهي است بهره برداري از آب جهت مصارف خانگي و مصارف زراعي و صنعتي ، به ترتيب بايد از حق تقدم نسبت به ساير بهره برداري ها برخوردار باشد .
از سوي ديگر ، در خصوص بهره برداري از آبهاي زيرزميني جهت شرب ، زراعت و صنعت ، از طريق حفر هر نوع چاه و قنات ، قانون گذار اجازه و موافقت وزارت نيرو را ضروري دانسته والنهايه وزارت مذكور با توجه به مقررات پيش بيني شده در قانون نسبت به صدور پروانه حفر و بهره برداري اقدام خواهد نمود ( ماده 3 قانون توزيع عادلانه آب ) . اما بايد در نظر داشت كه حفر چاه ها علي الاصول بايستي با رعايت دقيق نكات فني صورت گيرد كه اين امر مستلزم نظارت بر حفر چاه ها توسط كارشناس ناظر مي باشد و با عنايت به اينكه اين موضوع در قانون و آئين نامه اجرايي پيش بيني نشده است ، بنابراين پيشنهاد مي شود كه براي حفر هر حلقه چاه ، يك مهندس ناظر تعيين گرديده و شرط انجام كار ناظرين نيز ، داشتن پروانه با صلاحيت نظارت از وزارت نيرو باشد . البته شايان ذكر است كه در مناطق ممنوعه ،حفر چاه و استفاده از آب آن براي مصرف خانگي و شرب تا ظرفيت آبدهي 25 متر مكعب در شبانه روز ، نيازي به صدور پروانه ندارد و صرف اطلاع وزارت نيرو كافي است ( ماده 5 قانون توزيع عادلانه آب ) ؛ در حالي كه به نظر مي رسد ، با توجه به خشكسالي هاي اخير و بروز بحران آب در كشور ، و در جهت جلوگيري از سوء استفاده هاي احتمالي ، الزامي شدن اخذ پروانه حفر و بهره برداري براي اينگونه بهره برداري ها نيز بايد مورد عنايت قانون گذار ايران قرار گيرد .
گفتني است كه ، به موجب ماده 21 قانون توزيع عادلانه آب « تخصيص و اجازه بهره برداري از منابع عمومي آب براي مصارف شرب ، كشاورزي ، صنعت و ساير موارد منحصراً با وزارت نيرو است » ، اما از آنجا كه عموماً استفاده از منابع آبهاي زيرزميني تقريباً بدون صرف هزينه سنگين و انجام مراحل تصويه قابل استفاده در بخش صنعت ، شرب و مصارف شهري بوده و اصولاً تخصيص اين منابع ، جهت بهره برداري زراعي در وضعيتي كه بخش كشاورزي قادر به تأمين نيازهاي آبي خود از منابع آب سطحي مي باشد ، غير موجه به نظر مي رسد ، لذا در اين خصوص نيز پيشنهاد مي شود كه اجازه تخصيص و همچنين اجازه تعيين و تخصيص كاربري منابع آب جهت اعمال اولويت نيز به وزارت نيرو محول گردد .
در مورد بهره برداري از آبهاي سطحي جهت زراعت ، شرب و صنعت و ساير موارد نيز پروانه مصرف معقول تحت شرايطي ، حسب مورد به وسيله وزارتخانه هاي كشاورزي و نيرو صادر خواهد شد ( مواد18 و 19 قانون توزيع عادلانه آب ) .
از ديدگاه حقوق تطبيقي نيز در حقوق اغلب كشورهاي جهان مانند عراق ، سوريه و اسرائيل ، حق بهره برداري از آبهاي عمومي ( سطحي و زيرزميني ) ، منوط به كسب پروانه از دولت مي باشد و پروانه بهره برداري از آب ، نمي تواند به وسيله شخص ديگري غير از كسي كه نام وي در پروانه قيد شده يا براي آبياري زمين ديگري غير از آن زميني كه مقرر گرديده ، مورد استفاده قرار گيرد (3) .
در حقوق ايران هم ، بر اساس ماده 27 قانون توزيع عادلانه آب :
« پروانه مصرف آب مختص به زمين و مواردي است كه براي آن صادر شده است مگر آنكه تصميم ديگري به وسيله دولت در منطقه اتخاذ شود .»
در ارتباط با بهره برداري از آبهاي عمومي جهت پرورش آبزيان نيز قانون گذار ايران در سال 1374 مبادرت به وضع قانون خاص در اين زمينه نموده است و مديريت حفاظت و بهره برداري اين منابع در جهت تأمين منافع ملي كشور ، بر اساس اين قانون و مقررات اجرايي آن اعمال مي گردد ( ماده 1 قانون حفاظت و بهره برداري از منابع آبزي مصوب 14/6/1374 ) .
بنابراين هيچ شخص حقيقي يا حقوقي نمي تواند بدون كسب پروانه معتبر مبادرت به بهره برداري آبزيان بنمايد ( ماده 6 ) .
از آنجا كه طبق ماده 19 قانون مزبور ، اقدامات شركت سهامي شيلات ايران در آبهاي داخلي ( پشت سدها يا رودخانه ها ) بايد با هماهنگي قبلي وزارت نيرو و منطبق با برنامه هاي استفاده از آب صورت گيرد ، پيشنهاد مي شود كه همگام با ماده ياد شده در ماده 21 قانون توزيع عادلانه آب ، كه مقرر نموده است : « تخصيص و اجازه بهره برداري از منابع عمومي آب براي مصارف شرب ، كشاورزي ، صنعت و ساير موارد منحصراً با وزارت نيرو است « ، كاربري بهره برداري از منابع عمومي آب جهت پرورش ماهي و ساير آبزيان نيز گنجانده شود تا از هر گونه ابهامات آتي جلوگيري به عمل آيد .
در خصوص بهره برداري از آبهاي عمومي جهت توليد نيروي برق ، پس از بررسي قوانين موجود ، ملاحظه مي شود كه در حقوق ايران ، مقررات جامعي در اين زمينه وجود ندارد ، در حالي كه در حقوق برخي از كشورها مانند حقوق هند ، قبل از هر اقدامي در زمينه بهره برداري از آب جهت توليد انرژي ، بايد پيش بيني هاي لازم جهت بهترين بهره برداري از رودخانه ، هماهنگ با مقررات آبياري ، كشتيراني و كنترل سيل صورت گرفته و طرح پيشنهادي ، تركيب مناسب نيروي هيدرو الكتريك و ترموالكتريك ضروري براي تأمين بزرگترين بازده اقتصادي ممكن را از نيروي برق ، تحت پوشش خود داشته باشد (4) .
با عنايت به مراتب ياد شده ، پيشنهاد مي شود كه در حقوق ايران نيز قانون گذار ، با توجه به اهميت موضوع بهره برداري از آب جهت توليد نيروي برق ، در اين خصوص مبادرت به تدوين مقرراتي جامع بنمايد . اما تا آن زمان ، در صورت بروز مشكل حقوقي در اين مورد ، و جهت حل آن ، به ناچار بايد از قواعد عام حقوق و نيز قانون توزيع عادلانه آب مصوب 1361 بهره جست .
مبحث دوم . نحوه تملك و تصرف اراضي و مستحدثات مورد نياز جهت بهره برداري از آبهاي عمومي
قديمي ترين قانوني كه در خصوص تملك اراضي مورد نياز جهت بهره برداري از آب در حقوق ايران به چشم مي خورد ، قانون انجام لوله كشي آب و فاضلاب شهر تهران 7/3/1330 مي باشد .
به موجب تبصره ماده واحده مذكور :
« مدير كل لوله كشي ترتيب استملاك اراضي مورد احتياج لوله كشي آب و فاضلاب تهران را با موافقت وزير كشور و مدير كل بانك ملي ايران و شهردار تهران خواهد داد . اراضي پس از تصويب اين هيأت سه نفري بلافاصله به تصرف اداره لوله كشي خواهد آمد و بهاي آن و همچنين خسارت وارده به املاك مردم در نتيجه حفريات و ساير عمليات ساختماني لوله كشي آب و فاضلاب تهران ، ( طبق ) مقررات قانون توسعه معابر مصوب اول تير ماه 1320 منتها در مدت 3 ماه از تاريخ تصرف تأديه خواهد شد . ليكن آنچه زمين براي مسير لوله كشي آب و حريم آن مطابق تشخيص فني به تصديق هيأت سابق الذكر لازم است مجاناً و بلاعوض براي اداره لوله كشي و فاضلاب تهران مورد حقوق ارتفاقي قرار خواهد گرفت . »
در قانون مذكور قانون گذار وقت ، دو نكته اساسي را مورد توجه قرار داده بود :
نكته اول اينكه ، مقام مجري طرح موظف گرديده بود كه بهاي عادله ملك و همچنين خسارت وارده به املاك مردم را حداكثر در ظرف مدت 3 ماه از تاريخ تصرف به مالك پرداخت نمايد ؛ و نكته دوم آنكه ، اراضي كه طبق اصول فني و به تصويب هيأت سه نفري ، براي مسير لوله كشي آب تهران و حريم آن ، مورد نياز بود بدون تأديه هيچ گونه وجهي ، براي اداره لوله كشي تهران مورد حقوق ارتفاقي قرار مي گرفت .
اينك كه نيز در مورد تملك و تصرف اراضي و مستحدثات مورد نياز جهت بهره برداري از آبهاي عمومي ، لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه هاي عمومي ، عمراني و نظامي دولت مصوب 17/11/1358 شورا انقلاب و نيز ماده 43 قانون توزيع عادلانه آب لازمالاجرا است ، قانون گذار ايران علاوه بر اينكه تحوه تأديه بهاي عادله املاك و خسارات وارده به آن را پيش بيني نموده ، در خصوص نحوه استفاده دولت از ساير حقوق مربوط به اراضي از جمله حق ارتفاق تعيين تكليف كرده است .
در اين مبحث ،ما ابتدا در بند اول به بررسي موضوع تأديه بهاي عادله املاك و خسارات وارده به آن پرداخته و سپس در بند دوم در زمينه نحوه استفاده دولت از ساير حقوق مربوط به اراضي صحبت خواهيم نمود .
بند اول . نحوه تأديه بهاي عادله املاك و خسارات وارده به آن
از زمان تصويب قانون انجام لوله كشي آب و فاضلاب شهر تهران مصوب 1330 تا زمان حاضر ، همواره تأديه بهاي عادله اراضي و مستحدثات به مالكين آنها ، مورد نظر قانون گذار ايران بوده است . اين امر نشانه توجه قانون گذار به حمايت از حقوق اشخاص مي باشد .
لذا در حقوق ايران ، هيچ گاه در خصوص تملك و تصرف اراضي و مستحدثات توسط دولت و به بهانه اعمال حقوق عمومي ، حقوق اشخاص مورد تعرض قرار نگرفته است .
بر اساس ماده 3 لايحه قانوني سال 1358 :
« بهاي عادله اراضي ، ابنيه ، مستحدثات ، تأسيسات و ساير حقوق و خسارات وارده از طريق توافق بين دستگاه اجرايي و مالك يا مالكين و صاحبان حقوق تعيين مي گردد .»
بنابراين ، قانون گذار در مرحله اول ، تعيين بهاي عادله را منوط به توافق بين دستگاه اجرايي و مالك يا مالكين نموده است و در مرحله بعد و در صورت عدم توافق ، تعيين بهاي عادله را به هيأت كارشناسان واگذار كرده است ( ماده 4 ) .
مطابق ماده 5 لايحه قانوني مزبور :
« ملاك تعيين قيمت عبارتست از بهاي عادله روز تقويم اراضي و ابنيه و تأسيسات و حقوق و خسارات مشابه واقع در حوزه عمليات طرح بدون در نظر گرفتن تأثير طرح در قيمت آنها .»
قاعده « ملاك تعيين قيمت بهاي عادله اراضي و ابنيه ، بدون در نظر گرفتن تأثير طرح در قيمت آنها » ، كمو بيش از زمان تصويب قانون انجام لوله كشي آب و فاضلاب شهر تهران مصوب 1330 تا زمان حاضر ، مورد عنايت قانون گذار ايران قرار داشته است (5) .
اما بايد توجه داشت كه در واقع ، با اعلام شروع عمليات است كه افزايش در قيمتها صورت مي گيرد . بدين جهت اين امر در قانون اصلاح قانون تأسيس بنگاه آبياري مصوب 1334 و نيز قانون آب مصوب 1347 ، مد نظر قانون گذار قرار گرفته بود ( 6) .
لذا بهتر بود كه قانون گذار سال 1358 نيز ، در ماده 5 مقرر مي نمود كه ملاك تعيين قيمت عبارتست از بهاي عادله اراضي و ابنيه و تأسيسات و حقوق و خسارات مشابه واقع در حوزه عمليات طرح در سال قبل از اعلام شروع عمليات و بدون در نظر گرفتن تأثير طرح در قيمت آنها .
از سوي ديگر ، به موجب ماده 43 قانون توزيع عادلانه آب مصوب 1361 :
« در موارد ضرورت ، اراضي ، مستحدثات ، اعياني و املاك متعلق به اشخاص كه در مسير شبكه آبياري و خطوط آبرساني واقع باشند با رعايت حريم مورد نياز در اختيار دولت قرار مي گيرند و قيمت عادله با توجه به خسارات وارده به مالكين شرعي پرداخت مي شود .»
در قانون مزبور نيز ، قانون گذار ، تأديه بهاي عادله را مورد توجه قرار داده است . اما با اين وجود ، ايراداتي به شرح ذيل به ماده 43 وارد است :
اولاً، قانون گذار سال 1361 مقرر نموده است كه در موارد ضرورت ، اراضي و مستحدثات در اختيار دولت قرار مي گيرند ، بدو آنكه مشخص نمايد كه مقصود از واژه « در اختيار » چيست . آيا مقصود همان « تملك و تصرف » است يا خير ؟
ثانياً ، مقرر گرديده كه قيمت عادله به « مالكين شرعي » پرداخت خواهد شد . در حالي كه مشخص نمي باشد كه منظور از « مالكين شرعي » كيست . آيا ارائه مبايعه نامه عادي ، جهت احراز « مالكيت شرعي » شخص كفايت مي كند يا اينكه دولت ، فقط شخصي را كه بر اساس مندرجات سند رسمي مالك است ، به عنوان « مالك شرعي » تلقي خواهد نمود ؟
ثالثاً ، قانون گذار با به كار بردن عبارت « قيمت عادله با توجه به خسارات وارده به مالكين شرعي پرداخت مي شود » در واقع ، حالتي را كه در نتيجه اجراي طرح، به املاك مردم ( بدون لزوم تصرف و خريد ) خسارات وارد مي گردد را پيش بيني ننموده است .
شايد تصور قانون گذار سال 1361 بر اين بوده است كه پرداخت قيمت عادله با توجه به خسارات وارده ، همه حالات ممكنه را در بر مي گيرد . در حالي كه از ديدگاه حقوقي ، پرداخت بهاي عادله املاك و پرداخت خسارات وارده به آنها ، دو مقوله جداي از هم مي باشند . در حالت اول ، لزوم تصرف و خريد ملك محرز گرديده ولي در حالت دوم بدون اينكه لزومي به تصرف و خريد ملك باشد ، در اثر اجراي طرح ، به آن خسارت وارد گرديده است .
در قانون انجام لوله كشي آب و فاضلاب شهر تهران مصوب 1330 و نيز قانون آب مصوب 1347 ، قانون گذار وقت ، به نحوي آشكار اين دو امر را از هم تفكيك نموده بود (7) .
اينك نيز ، در ماده 3 لايه قانوني سال 1358 مقرر گرديده است كه : « بهاي عادله اراضي ، ابنيه ، مستحدثات ، تأسيسات و ساير حقوق و خسارات وارده از طريق توافق بين دستگاه اجرايي و مالك يا مالكين و صاحبان حقوق تعيين مي گردد .»
در ماده ياد شده نيز ، صراحت لازم در خصوص تفكيك تأديه بهاي عادله املاك از تأديه خسارات وارده به آنها وجود دارد .
با عنايت به آنچه گفته شد ، اصلاح و بازنگري ماده 43 قانون توزيع عادلانه آب مصوب 1361 ضروري مي نمايد .
بند دوم . نحوه استفاده دولت از ساير حقوق مربوط به اراضي
مطابق ماده 1 لايحه قانوني سال 1358 :
« هر گاه براي اجراي برنامه هاي عمومي ، عمراني و نظامي وزارتخانه ها يا مؤسسات و شركت هاي دولتي يا وابسته به دولت ، همچنين شهرداري ها و بانك ها و دانشگاه هاي دولتي و سازمان هايي كه شمول قانون نسبت به آنها مستلزم ذكر نام باشد و از اين پس دستگاه اجرايي ناميده مي شوند ، به اراضي ، ابنيه ، مستحدثات ، تأسيسات و ساير حقوق مربوط به اراضي مذكور متعلق به اشخاص حقيقي يا حقوقي نياز داشته باشند و اعتبار آن قبلاً به وسيله دستگاه اجرايي يا از طرف سازمان برنامه و بودجه تأمين شده باشد دستگاه اجرايي مي تواند مورد نياز را مستقيماً يا به وسيله هر سازمان خاصي كه مقتضي بداند بر طبق مقررات مندرج در اين قانون خريداري و تملك نمايد ». آنچه كه بحث در مورد آن ، دقت بيشتري را مي طليد ، عبارت « ساير حقوق مربوط به اراضي » در لايحه قانوني سال 1358 و نحوه استفاده دولت از اين گونه حقوق است .
به عبارت ديگر ، آيا در حقوق ايران ، دولت مجاز به استفاده مجاني و بلاعوض از ساير حقوق مربوط به اراضي از جمله حق ارتفاق مي باشد يا اينكه بايد در قبال استفاده از ساير حقوق مربوط به اراضي ، وجهي به مالكين آن پرداخت نمايد ؟
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در 1374 و به موجب رأي شماره ه/74/35 چنين اظهار عقيده نموده است :
« به موجب بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه سال 1351 ( اراضي واقع در خارج از محدوده شهرها كه در مسير راه هاي اصلي يا اصلي و يا خطوط مواصلاتي و برق و مجاري آب و لوله هاي گاز و نفت قرار مي گيرد با رعايت حريم مورد لزوم كه از طرف هيأت وزيران تعيين خواهد شد ، از طرف دولت مورد استفاده قرار مي گيرد و از بابت اين حق ارتفاق وجهي پرداخت نخواهد شد … ) مستنبط از حكم مقرر در بند مذكور اين است كه مقنن اين گونه تصرفات را به منزله حق ارتفاق تلقي كرده كه در قبال آن به صاحبان زمين وجهي پرداخت نمي شود … »
رأي مزبور قابل انتقاد است زيرا اينك كه در خصوص تملك و تصرف اراضي و مستحدثات مورد نياز دولت ، لايحه قانوني مصوب 1358 شوراي انقلاب اسلامي لازم الاجراست ، قانون گذار ايران ، استفاده مجاني و بلاعوض دولت از ساير حقوق مربوط به اراضي از قبيل حق ارتفاق را مجاز ندانسته است (8) .
پيش از اين گفتيم كه در قانون انجام لوله كشي آب و فاضلاب شهر تهران مصوب 1330 ، قانون گذار تصريح نموده بود كه اراضي كه براي مسير لوله كشي آب تهران و حريم آن ، مورد نياز بود بدون تأديه هيچ گونه وجهي ، براي اداره لوله كشي تهران مورد حقوق ارتفاقي قرار مي گرفت .
لذا در آن زمان و بر اساس نص صريح قانون ، اداره لوله كشي تهران مجاز به استفاده مجاني و بلاعوض از حقوق مربوط به اراضي گرديده بود . در حالي كه ، در حال حاضر در حقوق ايران و بر اساس ماده 1 لايحه قانوني سال 1358 ، قانون گذار بدون اينكه بين اراضي واقع در محدوده شهرها و اراضي واقع در خارج از محدوده شهرها تفاوتي قائل شود ، دستگاه اجرايي را تنها از طريق خريداري اراضي و ساير حقوق مربوط به آن ، مجاز به تملك و تصرف شناخته است .
از سوي ديگر ، استناد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به قانون برنامه و بودجه سال 1351 نيز فاقد وجاهت حقوقي مي باشد زيرا بايد توجه داشت كه علي الاصول ، اعتبار قوانين بودجه يك ساله است (9) .
بنابراين در وضعيت فعلي حقوق ايران ، در صورت نياز دولت به اراضي و حقوق مربوط به آن ، بايد با عنايت به مواد 1 و 3 لايحه قانوني سال 1358 ، نسبت به خربداري آن اقدام نمايد (10) .
لذا از آنجا كه آراء هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براي مراجع قضايي لازم الاتباع نمي باشد ، (11) در صورتي كه دستگاه هاي اجرايي از تأديه وجه به مالكين اين گونه اراضي امتناع نمايد با توجه به اصل 159 قانون اساسي كه مقرر نموده ، مرجع رسمي تظلمات و شكايات ، دادگستري است ، راه طرح دعوي بر دستگاه اجرايي ، براي اشخاص گشوده خواهد بود .
در اين خصوص ، مطالعه تطبيقي در حقوق كشورهايي كه از لحاظ آب و هوايي با كشور ما مشابهت دارند ، مي تواند به آشكار نمودن نقايص حقوق ايران ، ياري رساند . در مقاله حاضر ، ابتدا ، در مبحث اول به بررسي وضعيت حقوقي انواع بهره برداري ها پرداخته و پيشنهادهاي اصلاحي نيز ارائه گرديده است . سپس در مبحث دوم ، نحوه تملك وتصرف اراضي و مستحدثات مورد نياز جهت بهره برداري از آب هاي عمومي ، مورد بررسي قرار گرفته و با توجه به مقررات موجود ، رأي شماره ه 74/35 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري كه استفاده مجاني و بلاعوض دولت را از ساير حقوق ( به جز مالكيت ) مربوط به اراضي از جمله حق ارتفاق ، مجاز دانسته ، مورد نقد قرار داده شده است .
واژگان كليدي :
آب هاي عمومي ، اراضي ، ابنيه ، بهره برداري ، بهاي عادله ، پروانه حفر ، پروانه مصرف معقولل ، تملك ، تصرف ، حق ارتفاق ، خسارت ، مصالح عامه ، مستحدثات .
حقوق آب و موضوعات مربوط به آن ، كمتر از سوي حقوق دانان ما مورد بحث و بررسي قرار گرفته است . در حالي كه وضعيت بحراني آب در كشورمان كه به دليل خشكسالي هاي اخير حادث شده است ، اهميت بحث پيرامون اين امر را بيش از پيش آشكار مي نمايد .
در اين مقاله كه به بررسي اجمالي نحوه بهره برداري از آب هاي عمومي در حقوق ايران اختصاص دارد ، در بدو امر به مقايسه ماده يك قانون آب و نحوه ملي شدن آن مصوب 27/4/1347 و ماده يك قانون توزيع عادلانه آب مصوب 16/12/1361 مي پردازيم تا از اين رهگذر به نحوه نگرش قانون گذار در سال هاي 1347 و 1361 در خصوص « نحوه بهره برداري از آب هاي عمومي » پي ببريم ؛ آنگاه با توجه به اهميت وضعيت حقوقي انواع بهره برداري ها و همچنين نحوه تملك و تصرف اراضي و مستحدثات مورد نياز جهت بهره برداري از آب ها ، در دو مبحث به بررسي اين موارد در حقوق ايران خواهيم پرداخت .
مطابق ماده يك قانون آب و نحوه ملي شدن آن مصوب 1347 :
« كليه آب هاي جاري در رودخانه ها و انهار طبيعي و دره ها و جويبارها و هر مسير طبيعي ديگر اعم از سطحي و زيرزميني و همچنين سيلاب ها و فاضلاب ها و زهاب ها و درياچه ها و مرداب ها و بركه هاي طبيعي و چشمه سارها و آب هاي معدني و منابع آب هاي زيرزميني ، ثروت ملي محسوب و متعلق به عموم است و مسئوليت حفظ و بهره برداري اين ثروت ملي و احداث و اداره تأسيسات توسعه منابع آب به وزارت آب و برق محول مي شود .»
به موجب ماده يك قانون توزيع عادلانه آب مصوب 1361 :
« بر اساس اصل 45 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ، آب هاي درياها و آب هاي جاري در رودها و انهار طبيعي و دره ها و هر مسير طبيعي ديگر اعم از سطحي و زيرزميني و سيلاب ها و فاضلاب ها و زه آب ها و درياچه ها و مرداب ها و بركه هاي طبيعي و چشمه سارها و آب هاي معدني ، و منابع آب هاي زيرزميني از مشتركات بوده و در اختيار حكومت اسلامي است و طبق مصالح عامه از آنها بهره برداري مي شود . مسئوليت حفظ و اجازه و نظارت بر بهره برداري از آنها به دولت محول مي شود .»
با عنايت به مواد مزبور ، مي توان تفاوت هاي ذيل را در خصوص « نحوه بهره برداري از آب هاي عمومي » استخراج نمود :
اولاً ، مطابق قانون توزيع عادلانه آب ، بهره برداري از آب ها بايد طبق مصالح عامه باشد در حالي كه در قانون آب مصوب 1347 ، قانون گذار ، چنين قيدي را بيان نكرده بود .
ثانياً ، در قانون آب مصوب 1347 ، مسئوليت حفظ و بهره برداري از آب ها ، صريحاً به وزارت آب و برق محول گرديده بود در حالي كه به موجب قانون سال 1361 ، مسئوليت حفظ و اجازه و نظارت بر بهره برداري از آب ها به دولت محول گرديده است .
اگر جه ، اذعان داريم كه ارائه تعريف جامع و مانعي از « مصالح عامه » دشوار است اما با توجه به اينكه عبارت « مصالح عامه » معناي وسيعي را در بر مي گيرد ، پيشنهاد مي شود در جهت جلوگيري از هر گونه ابهامي ، قانون گذار به تعريف « مصالح عامه » در دايره حقوق آب پرداخته و چهار چوب آن را مشخص نمايد .
مضافاً اينكه ، با عنايت به ضرورت وجود مديريت واحد در جهت « حفظ و اجازه و نظارت در بهره برداري از آب هاي عمومي » ، و جلوگيري از دخالت ساير وزارتخانه ها و سازمان ها در اين امر ، همگام با ماده 21 قانون توزيع عادلانه آب كه مقرر داشته :
« تخصيص و اجازه بهره برداري از منابع عمومي آب براي مصارف شرب ، كشاورزي ، صنعت و ساير موارد منحصراً با وزارت نيرو است » ، شايسته است در ماده يك قانون توزيع عادلانه آب نيز صراحتاً مسئوليت حفظ و اجازه و نظارت بر بهره برداري از آب ها به وزارت نيرو محول گردد .
مبحث اول . وضعيت حقوقي انواع بهره برداري ها
با توجه با اينكه ، جايگاه قانوني انواع بهره برداري از آب هاي عمومي را بايد در قانون توزيع عادلانه آب جستجو نمود ، لذا در اين مبحث با نگاهي به قانون مزبور و نيز قانون حفاظت و بهره برداري از منابع آبزي مصوب 1374 ، وضعيت حقوقي انواع بهره برداري ها را اجمالاً مورد بررسي قرار خواهيو داد .
نكته شايان توجه در مورد انواع بهره برداري ها آن است كه در حقوق ايران ، قانون گذار هيچ ترتيب اولويتي بين انواع بهره برداري از آب هاي عمومي پيش بيني ننموده است .
ولي علي الاصول بايد توجه داشت كه مصارف شرب ، بايد مقدم بر ساير مصارف دانسته شود و ساير نيازمندي ها ، مانند مصارف خانگي ، مصارف شهري ، ( احداث فضاي سبز ، مصرف حمام هاي عمومي و بيمارستان ها ) ، مصارف كشاورزي و مصارف صنعتي و معدني را بايد در درجات بعدي به حساب آورد (1) .
از ديدگاه حقوق تطبيقي نيز در حقوق برخي از كشورهاي جهان مانند حقوق اسرائيل ، بهره برداري هايي كه در زمان كمبود آب ، در اولويت هستند توسط قانون گذاران اين كشورها تعيين گرديده است (2) .
بنابراين ، از آنجا كه خشكسالي هاي اخير منجر به بروز بحران آب در كشورمان گرديده ، لذا پيشنهاد مي شود بهره برداري هايي كه در زمان كمبود آب ، در اولويت قرار خواهند گرفت توسط قانون گذار ما نيز در قانون آب پيش بيني گردد .
بديهي است بهره برداري از آب جهت مصارف خانگي و مصارف زراعي و صنعتي ، به ترتيب بايد از حق تقدم نسبت به ساير بهره برداري ها برخوردار باشد .
از سوي ديگر ، در خصوص بهره برداري از آبهاي زيرزميني جهت شرب ، زراعت و صنعت ، از طريق حفر هر نوع چاه و قنات ، قانون گذار اجازه و موافقت وزارت نيرو را ضروري دانسته والنهايه وزارت مذكور با توجه به مقررات پيش بيني شده در قانون نسبت به صدور پروانه حفر و بهره برداري اقدام خواهد نمود ( ماده 3 قانون توزيع عادلانه آب ) . اما بايد در نظر داشت كه حفر چاه ها علي الاصول بايستي با رعايت دقيق نكات فني صورت گيرد كه اين امر مستلزم نظارت بر حفر چاه ها توسط كارشناس ناظر مي باشد و با عنايت به اينكه اين موضوع در قانون و آئين نامه اجرايي پيش بيني نشده است ، بنابراين پيشنهاد مي شود كه براي حفر هر حلقه چاه ، يك مهندس ناظر تعيين گرديده و شرط انجام كار ناظرين نيز ، داشتن پروانه با صلاحيت نظارت از وزارت نيرو باشد . البته شايان ذكر است كه در مناطق ممنوعه ،حفر چاه و استفاده از آب آن براي مصرف خانگي و شرب تا ظرفيت آبدهي 25 متر مكعب در شبانه روز ، نيازي به صدور پروانه ندارد و صرف اطلاع وزارت نيرو كافي است ( ماده 5 قانون توزيع عادلانه آب ) ؛ در حالي كه به نظر مي رسد ، با توجه به خشكسالي هاي اخير و بروز بحران آب در كشور ، و در جهت جلوگيري از سوء استفاده هاي احتمالي ، الزامي شدن اخذ پروانه حفر و بهره برداري براي اينگونه بهره برداري ها نيز بايد مورد عنايت قانون گذار ايران قرار گيرد .
گفتني است كه ، به موجب ماده 21 قانون توزيع عادلانه آب « تخصيص و اجازه بهره برداري از منابع عمومي آب براي مصارف شرب ، كشاورزي ، صنعت و ساير موارد منحصراً با وزارت نيرو است » ، اما از آنجا كه عموماً استفاده از منابع آبهاي زيرزميني تقريباً بدون صرف هزينه سنگين و انجام مراحل تصويه قابل استفاده در بخش صنعت ، شرب و مصارف شهري بوده و اصولاً تخصيص اين منابع ، جهت بهره برداري زراعي در وضعيتي كه بخش كشاورزي قادر به تأمين نيازهاي آبي خود از منابع آب سطحي مي باشد ، غير موجه به نظر مي رسد ، لذا در اين خصوص نيز پيشنهاد مي شود كه اجازه تخصيص و همچنين اجازه تعيين و تخصيص كاربري منابع آب جهت اعمال اولويت نيز به وزارت نيرو محول گردد .
در مورد بهره برداري از آبهاي سطحي جهت زراعت ، شرب و صنعت و ساير موارد نيز پروانه مصرف معقول تحت شرايطي ، حسب مورد به وسيله وزارتخانه هاي كشاورزي و نيرو صادر خواهد شد ( مواد18 و 19 قانون توزيع عادلانه آب ) .
از ديدگاه حقوق تطبيقي نيز در حقوق اغلب كشورهاي جهان مانند عراق ، سوريه و اسرائيل ، حق بهره برداري از آبهاي عمومي ( سطحي و زيرزميني ) ، منوط به كسب پروانه از دولت مي باشد و پروانه بهره برداري از آب ، نمي تواند به وسيله شخص ديگري غير از كسي كه نام وي در پروانه قيد شده يا براي آبياري زمين ديگري غير از آن زميني كه مقرر گرديده ، مورد استفاده قرار گيرد (3) .
در حقوق ايران هم ، بر اساس ماده 27 قانون توزيع عادلانه آب :
« پروانه مصرف آب مختص به زمين و مواردي است كه براي آن صادر شده است مگر آنكه تصميم ديگري به وسيله دولت در منطقه اتخاذ شود .»
در ارتباط با بهره برداري از آبهاي عمومي جهت پرورش آبزيان نيز قانون گذار ايران در سال 1374 مبادرت به وضع قانون خاص در اين زمينه نموده است و مديريت حفاظت و بهره برداري اين منابع در جهت تأمين منافع ملي كشور ، بر اساس اين قانون و مقررات اجرايي آن اعمال مي گردد ( ماده 1 قانون حفاظت و بهره برداري از منابع آبزي مصوب 14/6/1374 ) .
بنابراين هيچ شخص حقيقي يا حقوقي نمي تواند بدون كسب پروانه معتبر مبادرت به بهره برداري آبزيان بنمايد ( ماده 6 ) .
از آنجا كه طبق ماده 19 قانون مزبور ، اقدامات شركت سهامي شيلات ايران در آبهاي داخلي ( پشت سدها يا رودخانه ها ) بايد با هماهنگي قبلي وزارت نيرو و منطبق با برنامه هاي استفاده از آب صورت گيرد ، پيشنهاد مي شود كه همگام با ماده ياد شده در ماده 21 قانون توزيع عادلانه آب ، كه مقرر نموده است : « تخصيص و اجازه بهره برداري از منابع عمومي آب براي مصارف شرب ، كشاورزي ، صنعت و ساير موارد منحصراً با وزارت نيرو است « ، كاربري بهره برداري از منابع عمومي آب جهت پرورش ماهي و ساير آبزيان نيز گنجانده شود تا از هر گونه ابهامات آتي جلوگيري به عمل آيد .
در خصوص بهره برداري از آبهاي عمومي جهت توليد نيروي برق ، پس از بررسي قوانين موجود ، ملاحظه مي شود كه در حقوق ايران ، مقررات جامعي در اين زمينه وجود ندارد ، در حالي كه در حقوق برخي از كشورها مانند حقوق هند ، قبل از هر اقدامي در زمينه بهره برداري از آب جهت توليد انرژي ، بايد پيش بيني هاي لازم جهت بهترين بهره برداري از رودخانه ، هماهنگ با مقررات آبياري ، كشتيراني و كنترل سيل صورت گرفته و طرح پيشنهادي ، تركيب مناسب نيروي هيدرو الكتريك و ترموالكتريك ضروري براي تأمين بزرگترين بازده اقتصادي ممكن را از نيروي برق ، تحت پوشش خود داشته باشد (4) .
با عنايت به مراتب ياد شده ، پيشنهاد مي شود كه در حقوق ايران نيز قانون گذار ، با توجه به اهميت موضوع بهره برداري از آب جهت توليد نيروي برق ، در اين خصوص مبادرت به تدوين مقرراتي جامع بنمايد . اما تا آن زمان ، در صورت بروز مشكل حقوقي در اين مورد ، و جهت حل آن ، به ناچار بايد از قواعد عام حقوق و نيز قانون توزيع عادلانه آب مصوب 1361 بهره جست .
مبحث دوم . نحوه تملك و تصرف اراضي و مستحدثات مورد نياز جهت بهره برداري از آبهاي عمومي
قديمي ترين قانوني كه در خصوص تملك اراضي مورد نياز جهت بهره برداري از آب در حقوق ايران به چشم مي خورد ، قانون انجام لوله كشي آب و فاضلاب شهر تهران 7/3/1330 مي باشد .
به موجب تبصره ماده واحده مذكور :
« مدير كل لوله كشي ترتيب استملاك اراضي مورد احتياج لوله كشي آب و فاضلاب تهران را با موافقت وزير كشور و مدير كل بانك ملي ايران و شهردار تهران خواهد داد . اراضي پس از تصويب اين هيأت سه نفري بلافاصله به تصرف اداره لوله كشي خواهد آمد و بهاي آن و همچنين خسارت وارده به املاك مردم در نتيجه حفريات و ساير عمليات ساختماني لوله كشي آب و فاضلاب تهران ، ( طبق ) مقررات قانون توسعه معابر مصوب اول تير ماه 1320 منتها در مدت 3 ماه از تاريخ تصرف تأديه خواهد شد . ليكن آنچه زمين براي مسير لوله كشي آب و حريم آن مطابق تشخيص فني به تصديق هيأت سابق الذكر لازم است مجاناً و بلاعوض براي اداره لوله كشي و فاضلاب تهران مورد حقوق ارتفاقي قرار خواهد گرفت . »
در قانون مذكور قانون گذار وقت ، دو نكته اساسي را مورد توجه قرار داده بود :
نكته اول اينكه ، مقام مجري طرح موظف گرديده بود كه بهاي عادله ملك و همچنين خسارت وارده به املاك مردم را حداكثر در ظرف مدت 3 ماه از تاريخ تصرف به مالك پرداخت نمايد ؛ و نكته دوم آنكه ، اراضي كه طبق اصول فني و به تصويب هيأت سه نفري ، براي مسير لوله كشي آب تهران و حريم آن ، مورد نياز بود بدون تأديه هيچ گونه وجهي ، براي اداره لوله كشي تهران مورد حقوق ارتفاقي قرار مي گرفت .
اينك كه نيز در مورد تملك و تصرف اراضي و مستحدثات مورد نياز جهت بهره برداري از آبهاي عمومي ، لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه هاي عمومي ، عمراني و نظامي دولت مصوب 17/11/1358 شورا انقلاب و نيز ماده 43 قانون توزيع عادلانه آب لازمالاجرا است ، قانون گذار ايران علاوه بر اينكه تحوه تأديه بهاي عادله املاك و خسارات وارده به آن را پيش بيني نموده ، در خصوص نحوه استفاده دولت از ساير حقوق مربوط به اراضي از جمله حق ارتفاق تعيين تكليف كرده است .
در اين مبحث ،ما ابتدا در بند اول به بررسي موضوع تأديه بهاي عادله املاك و خسارات وارده به آن پرداخته و سپس در بند دوم در زمينه نحوه استفاده دولت از ساير حقوق مربوط به اراضي صحبت خواهيم نمود .
بند اول . نحوه تأديه بهاي عادله املاك و خسارات وارده به آن
از زمان تصويب قانون انجام لوله كشي آب و فاضلاب شهر تهران مصوب 1330 تا زمان حاضر ، همواره تأديه بهاي عادله اراضي و مستحدثات به مالكين آنها ، مورد نظر قانون گذار ايران بوده است . اين امر نشانه توجه قانون گذار به حمايت از حقوق اشخاص مي باشد .
لذا در حقوق ايران ، هيچ گاه در خصوص تملك و تصرف اراضي و مستحدثات توسط دولت و به بهانه اعمال حقوق عمومي ، حقوق اشخاص مورد تعرض قرار نگرفته است .
بر اساس ماده 3 لايحه قانوني سال 1358 :
« بهاي عادله اراضي ، ابنيه ، مستحدثات ، تأسيسات و ساير حقوق و خسارات وارده از طريق توافق بين دستگاه اجرايي و مالك يا مالكين و صاحبان حقوق تعيين مي گردد .»
بنابراين ، قانون گذار در مرحله اول ، تعيين بهاي عادله را منوط به توافق بين دستگاه اجرايي و مالك يا مالكين نموده است و در مرحله بعد و در صورت عدم توافق ، تعيين بهاي عادله را به هيأت كارشناسان واگذار كرده است ( ماده 4 ) .
مطابق ماده 5 لايحه قانوني مزبور :
« ملاك تعيين قيمت عبارتست از بهاي عادله روز تقويم اراضي و ابنيه و تأسيسات و حقوق و خسارات مشابه واقع در حوزه عمليات طرح بدون در نظر گرفتن تأثير طرح در قيمت آنها .»
قاعده « ملاك تعيين قيمت بهاي عادله اراضي و ابنيه ، بدون در نظر گرفتن تأثير طرح در قيمت آنها » ، كمو بيش از زمان تصويب قانون انجام لوله كشي آب و فاضلاب شهر تهران مصوب 1330 تا زمان حاضر ، مورد عنايت قانون گذار ايران قرار داشته است (5) .
اما بايد توجه داشت كه در واقع ، با اعلام شروع عمليات است كه افزايش در قيمتها صورت مي گيرد . بدين جهت اين امر در قانون اصلاح قانون تأسيس بنگاه آبياري مصوب 1334 و نيز قانون آب مصوب 1347 ، مد نظر قانون گذار قرار گرفته بود ( 6) .
لذا بهتر بود كه قانون گذار سال 1358 نيز ، در ماده 5 مقرر مي نمود كه ملاك تعيين قيمت عبارتست از بهاي عادله اراضي و ابنيه و تأسيسات و حقوق و خسارات مشابه واقع در حوزه عمليات طرح در سال قبل از اعلام شروع عمليات و بدون در نظر گرفتن تأثير طرح در قيمت آنها .
از سوي ديگر ، به موجب ماده 43 قانون توزيع عادلانه آب مصوب 1361 :
« در موارد ضرورت ، اراضي ، مستحدثات ، اعياني و املاك متعلق به اشخاص كه در مسير شبكه آبياري و خطوط آبرساني واقع باشند با رعايت حريم مورد نياز در اختيار دولت قرار مي گيرند و قيمت عادله با توجه به خسارات وارده به مالكين شرعي پرداخت مي شود .»
در قانون مزبور نيز ، قانون گذار ، تأديه بهاي عادله را مورد توجه قرار داده است . اما با اين وجود ، ايراداتي به شرح ذيل به ماده 43 وارد است :
اولاً، قانون گذار سال 1361 مقرر نموده است كه در موارد ضرورت ، اراضي و مستحدثات در اختيار دولت قرار مي گيرند ، بدو آنكه مشخص نمايد كه مقصود از واژه « در اختيار » چيست . آيا مقصود همان « تملك و تصرف » است يا خير ؟
ثانياً ، مقرر گرديده كه قيمت عادله به « مالكين شرعي » پرداخت خواهد شد . در حالي كه مشخص نمي باشد كه منظور از « مالكين شرعي » كيست . آيا ارائه مبايعه نامه عادي ، جهت احراز « مالكيت شرعي » شخص كفايت مي كند يا اينكه دولت ، فقط شخصي را كه بر اساس مندرجات سند رسمي مالك است ، به عنوان « مالك شرعي » تلقي خواهد نمود ؟
ثالثاً ، قانون گذار با به كار بردن عبارت « قيمت عادله با توجه به خسارات وارده به مالكين شرعي پرداخت مي شود » در واقع ، حالتي را كه در نتيجه اجراي طرح، به املاك مردم ( بدون لزوم تصرف و خريد ) خسارات وارد مي گردد را پيش بيني ننموده است .
شايد تصور قانون گذار سال 1361 بر اين بوده است كه پرداخت قيمت عادله با توجه به خسارات وارده ، همه حالات ممكنه را در بر مي گيرد . در حالي كه از ديدگاه حقوقي ، پرداخت بهاي عادله املاك و پرداخت خسارات وارده به آنها ، دو مقوله جداي از هم مي باشند . در حالت اول ، لزوم تصرف و خريد ملك محرز گرديده ولي در حالت دوم بدون اينكه لزومي به تصرف و خريد ملك باشد ، در اثر اجراي طرح ، به آن خسارت وارد گرديده است .
در قانون انجام لوله كشي آب و فاضلاب شهر تهران مصوب 1330 و نيز قانون آب مصوب 1347 ، قانون گذار وقت ، به نحوي آشكار اين دو امر را از هم تفكيك نموده بود (7) .
اينك نيز ، در ماده 3 لايه قانوني سال 1358 مقرر گرديده است كه : « بهاي عادله اراضي ، ابنيه ، مستحدثات ، تأسيسات و ساير حقوق و خسارات وارده از طريق توافق بين دستگاه اجرايي و مالك يا مالكين و صاحبان حقوق تعيين مي گردد .»
در ماده ياد شده نيز ، صراحت لازم در خصوص تفكيك تأديه بهاي عادله املاك از تأديه خسارات وارده به آنها وجود دارد .
با عنايت به آنچه گفته شد ، اصلاح و بازنگري ماده 43 قانون توزيع عادلانه آب مصوب 1361 ضروري مي نمايد .
بند دوم . نحوه استفاده دولت از ساير حقوق مربوط به اراضي
مطابق ماده 1 لايحه قانوني سال 1358 :
« هر گاه براي اجراي برنامه هاي عمومي ، عمراني و نظامي وزارتخانه ها يا مؤسسات و شركت هاي دولتي يا وابسته به دولت ، همچنين شهرداري ها و بانك ها و دانشگاه هاي دولتي و سازمان هايي كه شمول قانون نسبت به آنها مستلزم ذكر نام باشد و از اين پس دستگاه اجرايي ناميده مي شوند ، به اراضي ، ابنيه ، مستحدثات ، تأسيسات و ساير حقوق مربوط به اراضي مذكور متعلق به اشخاص حقيقي يا حقوقي نياز داشته باشند و اعتبار آن قبلاً به وسيله دستگاه اجرايي يا از طرف سازمان برنامه و بودجه تأمين شده باشد دستگاه اجرايي مي تواند مورد نياز را مستقيماً يا به وسيله هر سازمان خاصي كه مقتضي بداند بر طبق مقررات مندرج در اين قانون خريداري و تملك نمايد ». آنچه كه بحث در مورد آن ، دقت بيشتري را مي طليد ، عبارت « ساير حقوق مربوط به اراضي » در لايحه قانوني سال 1358 و نحوه استفاده دولت از اين گونه حقوق است .
به عبارت ديگر ، آيا در حقوق ايران ، دولت مجاز به استفاده مجاني و بلاعوض از ساير حقوق مربوط به اراضي از جمله حق ارتفاق مي باشد يا اينكه بايد در قبال استفاده از ساير حقوق مربوط به اراضي ، وجهي به مالكين آن پرداخت نمايد ؟
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در 1374 و به موجب رأي شماره ه/74/35 چنين اظهار عقيده نموده است :
« به موجب بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه سال 1351 ( اراضي واقع در خارج از محدوده شهرها كه در مسير راه هاي اصلي يا اصلي و يا خطوط مواصلاتي و برق و مجاري آب و لوله هاي گاز و نفت قرار مي گيرد با رعايت حريم مورد لزوم كه از طرف هيأت وزيران تعيين خواهد شد ، از طرف دولت مورد استفاده قرار مي گيرد و از بابت اين حق ارتفاق وجهي پرداخت نخواهد شد … ) مستنبط از حكم مقرر در بند مذكور اين است كه مقنن اين گونه تصرفات را به منزله حق ارتفاق تلقي كرده كه در قبال آن به صاحبان زمين وجهي پرداخت نمي شود … »
رأي مزبور قابل انتقاد است زيرا اينك كه در خصوص تملك و تصرف اراضي و مستحدثات مورد نياز دولت ، لايحه قانوني مصوب 1358 شوراي انقلاب اسلامي لازم الاجراست ، قانون گذار ايران ، استفاده مجاني و بلاعوض دولت از ساير حقوق مربوط به اراضي از قبيل حق ارتفاق را مجاز ندانسته است (8) .
پيش از اين گفتيم كه در قانون انجام لوله كشي آب و فاضلاب شهر تهران مصوب 1330 ، قانون گذار تصريح نموده بود كه اراضي كه براي مسير لوله كشي آب تهران و حريم آن ، مورد نياز بود بدون تأديه هيچ گونه وجهي ، براي اداره لوله كشي تهران مورد حقوق ارتفاقي قرار مي گرفت .
لذا در آن زمان و بر اساس نص صريح قانون ، اداره لوله كشي تهران مجاز به استفاده مجاني و بلاعوض از حقوق مربوط به اراضي گرديده بود . در حالي كه ، در حال حاضر در حقوق ايران و بر اساس ماده 1 لايحه قانوني سال 1358 ، قانون گذار بدون اينكه بين اراضي واقع در محدوده شهرها و اراضي واقع در خارج از محدوده شهرها تفاوتي قائل شود ، دستگاه اجرايي را تنها از طريق خريداري اراضي و ساير حقوق مربوط به آن ، مجاز به تملك و تصرف شناخته است .
از سوي ديگر ، استناد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به قانون برنامه و بودجه سال 1351 نيز فاقد وجاهت حقوقي مي باشد زيرا بايد توجه داشت كه علي الاصول ، اعتبار قوانين بودجه يك ساله است (9) .
بنابراين در وضعيت فعلي حقوق ايران ، در صورت نياز دولت به اراضي و حقوق مربوط به آن ، بايد با عنايت به مواد 1 و 3 لايحه قانوني سال 1358 ، نسبت به خربداري آن اقدام نمايد (10) .
لذا از آنجا كه آراء هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براي مراجع قضايي لازم الاتباع نمي باشد ، (11) در صورتي كه دستگاه هاي اجرايي از تأديه وجه به مالكين اين گونه اراضي امتناع نمايد با توجه به اصل 159 قانون اساسي كه مقرر نموده ، مرجع رسمي تظلمات و شكايات ، دادگستري است ، راه طرح دعوي بر دستگاه اجرايي ، براي اشخاص گشوده خواهد بود .
تا وقتی عشق آسمونی دارم
چه نیازی به عشق زمینی دارم
×من نوشت
چه نیازی به عشق زمینی دارم
×من نوشت